Sammendrag
Specialundervisningsområdet har gennem en årrække haft et merforbrug og ved første budgetopfølgning forventes det, at ramme 30.36 Tilbud til særligt sårbare børn og unge, kommer ud med et merforbrug i 2021 i størrelsesorden 17,8 mio. kr. (marts måned 2021) isoleret set i 2021. Dette skyldes overvejende både tyngden af eleverne, som har behov for mere specialiserede - og dyrere - tilbud samt for 2021 en forebyggende indsats, herunder bl.a. skolefleks. Fratrækkes de forebyggende tiltag i 2021 er merforbruget i 2021 på niveau med merforbruget i bl.a. 2020. Det må dog fortsat konstateres, at de økonomiske incitament til at fastholde eleverne i almen skolen ikke er slået fuldt ud igennem, særligt ikke på dagbehandlingsområdet.
Der er i sagen til første budgetopfølgning til Børne- og Skoleudvalget redegjort nærmere herfor. Der er til første budgetopfølgning godkendt, at 5,7 mio. kr. findes i 2021 ved at omprioritere fra centrale midler på bl.a. folkeskolerammen. Derudover foreslås det, at 6 mio. kr. findes ved at sætte enhedstaksten op fra 200.000 kr. til 300.000 kr. årligt pr. elev, der visiteres ud af folkeskolen til specialtilbud. Dette kan medvirke til et øget økonomisk incitament for at fastholde elever i almen miljøet. En forøgelse af taksten midt i 2021 kan dog have relativ stor indflydelse på skolernes økonomi i år og i de allerede lagte budgetter, projekter og timefordelingsplaner mv. Det skal bemærkes, at megen forskning viser, at det som oftest går eleverne bedst fremover, hvis de dimittere fra almen skolen, jf. også de for Børne- og Skoleudvalget fremlagte analyser af dagbehandlingsområdet og gruppeordningerne i forbindelse med arbejdet omkring tilbudsviften (henholdsvis den 8. september 2020, punkt 3 og den 8 december 2020, punkt 4).
Oversigt over hovedpunkterne i antallet af segregerede elever (elever, der visiteres til specialtilbud uden for almenområdet) samt den økonomiske udvikling på rammen de seneste år mv., herunder bl.a. en oversigt som viser, at Ballerup Kommune ligger under det forventede segregeringsniveau, henset til elevsammensætningen, i skoleåret 2019/20 kan ses i bilag.
Baggrund
Børne- og Skoleudvalget og Kommunalbestyrelsen besluttede i februar 2019 at foretage en justering af ressourcetildelingsmodellen for den specialiserede undervisning.
Nu næsten to år efter ses, at det samlede antal elever, som segregeres, er på samme niveau i henholdsvis 2020 og indtil videre i 2021 med henholdsvis 448 og 446 elever (omregnet til helårselever). Niveauet i 2018 og 2019 var på henholdsvis 475 og 461 elever. Der er dog betydelige underliggende fluktationer i udviklingen på den samlede opgørelse. Blandt andet er antallet af elever, som visiteres til dagbehandling og specialskoler, generelt stigende, mens der ses et fald i antallet af elever, som modtager støtte i særligt specialklubber og på interne opholdssteder. Det skal bemærkes, at der gennemføres en egentlig evaluering af justeringerne. Evalueringen påbegyndes i sommeren 2021, hvor interessenterne inddrages.
I forbindelse med oprettelsen af distriktstrukturen, herunder samling af specialskoler, gruppeordninger mv. i 2015, blev budgettet for specialundervisning samlet set nedsat med ca. 15 mio. kr.
Fra 1. januar 2021 er de to tidligere rammer 30.32 Øvrig folkeskolevirksomhed og 30.33 Pædagogisk Psykologisk Rådgivning (PPR) slået sammen til en fælles ramme 30.36 Tilbud til børn og unge med særlige behov. I forbindelse med oprettelsen af ramme 30.36 er enkelte områder flyttet til andre rammer, herunder betaling for privat- og efterskoleelever, Bøtø mv., jf. sag på Børne- og Skoleudvalget den 12. maj 2020, punkt 2.
Sagsfremstilling
Den nuværende ramme 30.36 Tilbud til sårbare børn og unge (tidligere rammerne 30.32 og 30.33) har i en årrække haft udfordringer med et løbende merforbrug til trods for bl.a. ekstra bevillinger i budgetaftalerne, løbende besparelser, omflytninger af midler fra andre rammer under Børne- og Skoleudvalget samt ved en justering af ressourcetildelingsmodellen for den specialiserede undervisning i 2019.
Sigtet med tiltagene har dels været at holde det økonomiske tryk nede på et område, hvor der generelt i landet ses stigende udgifter, men er også funderet i, at det for mange elever fremadrettet er bedst at blive i eller komme tilbage til almenmiljøet og få en eksamen mv. Analyser, seneste fra VIVE, viser, at eleverne har markant bedre fremtidsudsigter ved at dimittere fra almen skolen, ligesom at analyserne i Ballerup Kommunes eget regi vedrørende dagbehandling og gruppeordningerne indikerer, at eleverne ikke nødvendigvis får de bedste muligheder i specialskoler og specialtilbud (fremlagt for Børne- og Skoleudvalget henholdsvis den 8. september 2020, punkt 3 og 8. december 2020, punkt 4.
.
Justeringen af ressourcetildelingsmodellen skulle medvirke til at skabe en incitament til, at skolerne så vidt muligt håndterede elever med behov for hjælp i almenskolen, dog ikke for de elever, som ikke har mulighed herfor. Det skal i denne sammenhæng indledningsvist bemærkes, at Indenrigsministeriet har opgjort det forventede korrigerede (på baggrund af elevgrundlag) antal segregerede elever sat op mod det faktiske antal segregrede elever. Opgørelsen viser, at Ballerup Kommune ligger 0,8 procentpoint under det forventede niveau i skoleåret 2019/2020, se bilag.
Udviklingen har vist, se også bilag, at:
- Det samlede antal børn og unge, som segregeres, er faldende de seneste år fra samlet set (og omregnet til helårselever) 475 i 2018 til indtil 446 elever i 2021. Bag tallet ligger dog en noget forskellig udvikling.
- Antallet af elever i egne specialskoler (fx gruppeordninger, OI og Kasperskolen) er faldet fra 206 elever i 2018 til 198 elever i 2021 (indtil videre).
- Antallet af elever, som går i specialskoler mv. uden for Ballerup Kommune, er steget fra 39 elever i 2018 til 45 elever i 2020 og indtil videre til 41 elever i 2021.
- Antallet af elever i dagbehandlingstilbud er steget fra 32 elever i 2018 til 53 elever i 2021, og der forventes flere i løbet af 2021.
- Antallet af elever, som modtager særlig støtte i forbindelse med fritidstilbud, er samlet set stabilt fra 80 elever i 2018 til også 80 elever i 2021.
- Der ses et mindre fald i antallet af børn, som går i specialbørnehaver, og et fald i antallet af unge, som har behov for særlige klubtilbud. For specialbørnehaver er der tale om et gennemsnitligt fald fra 11 til 9 børn og for særlige klubtilbud fra 14 til 9 børn og unge fra 2018 til 2021.
- Der ses ikke en markant stigning i priserne til specialundervisning, når der korrigeres for pris- og lønfremskrivning (PL-regulering). Dog ses en stigende tyngde blandt de elever, som modtager specialundervisning, herunder flere elever med flere svære diagnoser. Stigningen i antallet af dagbehandlingselever er medvirkende til at øge omkostningerne, da de gennemsnitligt er dyrere end specialskoleelever.
- Der ses en nettoudgift fra minus 2,7 mio. kr. i skoleåret 2017/18 til plus 11,7 mio. kr. i skoleåret 2020/21 i forskellen mellem til- og fraflyttere til Ballerup Kommune for elever med behov for specialtilbud. Samlet set en samlet øget udgift på specialundervisningsrammen på 14,4 mio. kr. i en periode på fire år.
- Den øgede tilgang af dagbehandlingselever er også medvirkende til øgede udgifter til transport, idet eleverne typisk går i skole længere væk fra bopælen, end det er tilfældet med specialskoleelever. Dog er det også værd at bemærke, at der i øjeblikket er stor rift om specialskolepladserne, særligt til de tungeste elever, hvorfor der nu skal søges pladser længere væk fra Ballerup Kommune for at finde egnede pladser. Det er også medvirkende til øgede transportomkostninger.
Samlet har der de seneste år været markante merforbrug på rammerne for specialundervisning, som løbende er blevet dækket af:
- Omflytninger fra andre rammer, bl.a. 12 mio. kr. i 2018, godt 8 mio. kr. i 2019 og godt 9 mio. kr. i 2020, samt et forslag om indtil videre 5,7 mio. kr. i 2021, jf. sagen om første budgetopfølgning til Børne- og Skoleudvalget.
- Merbevillinger fra budgetaftalerne, hvoraf der med budgetaftalen for 2017 blev tilført 5 mio. kr. i 2018 og 2,5 mio. kr. i 2019, i budgetaftalen for 2018 blev sparet 1 mio. kr. i 2020 og 2 mio. kr. i årene fra 2021 og frem, i budgetaftalen for 2019 blev tilført 6 mio. kr. i 2019 og 3 mio. kr. i 2020 og i budgetaftalen for 2020 blev der tilført 6,5 mio. kr. årligt fra 2020 og frem.
I budgetaftalen for 2021 er der ikke sparet eller tilført midler, idet der dog som følge af et faldende børnetal samlet set i aldersgruppen 0 til 18 år er foretaget en negativ demografiregulering.
- Løbende besparelse inden for rammerne af specialundervisning, heraf bl.a. en forøgelse af klassekvotienten i gruppeordningerne, færre ballerupelever på Kasperskolen og en justering af ressourcetildelingsmodellen, som medførte en enhedstakst for skolerne på 200.000 kr. årligt pr. elev og senest et forebyggende tiltag med skolefleks målrettet mod dagbehandlingstilbud.
- Tages udgifterne til forebyggende tiltag ud af budgettet for 2021, er merforbruget på samme niveau som i 2020.
Der ses således samlet set også i 2021 en økonomisk udfordring på specialundervisningsområdet (ramme 30.36) på pt. 17,8 mio. kr. (det kan ændre sig særligt umiddelbart før og efter sommerferien).
Samlet set kan det foreløbig konkluderes, at justeringen af ressourcetildelingsmodellen fra 2019, som omfattede:
- Inklusionspuljen fordeles med 50 pct. efter elevtal og med 50 pct. efter VIVEs socioøkonomiske indeks
- Økonomi til støttetimer over ni timer lægges ud på skolerne
- Der indførtes en enhedstakst for skolerne, således at skolerne betaler 200.000 kr. årligt pr. elev, der visiteres til specialundervisning og dagbehandling,
har medvirket til at:
- En lidt anden fordeling af inklusionsmidlerne. Omfordelingen er indgået i skoledistrikternes budgetter og kan derfor ikke umiddelbart måles i forhold til konkrete tiltag og udviklingstendenser. Generelt anvendes inklusionspuljens midler til bl.a. holddeling, to-lærer ordninger og løbende tiltag på skolerne til forebyggelse og understøttelse af særligt sårbare elever.
- Overførslen af midler til støttetimer (over ni timer ugentligt) har givet skolerne en mulighed for at flytte indsatserne fra en meget individorienteret tilgang til en højere grad af fleksibilitet i indsatsen, herunder at kunne danne særlige fællesskaber omkring elever med brug for støtte, jf. bl.a. kvalitetsrapporterne for 2020/21 for skolerne. Udlægningen af midlerne har endvidere medvirket til, at midlerne anvendes i og omkring klasserne og ikke helt så specifikt i forhold til den enkelte elev, netop med det formål, at den enkelte elev med behov for støtte hjælpes i en samlet klasse- og elevkontekst.
- Det er vurderingen, at enhedstaksten for skolerne på 200.000 kr. pr. elev årligt, alene delvist har medvirket til at holde antallet af segregerede elever på det nuværende niveau og ikke, som det ses i en række andre kommuner, medvirket til en større stigning (se bilag). Men i forhold til dagbehandlingstilbud er incitamentsstrukturen ikke slået igennem, som ses ved den kraftigste stigning i antal elever visiteret til dagtilbudsbehandling. Det er vurderingen, at enhedstaksten sammen med overførslen af midler til støttetimer, har givet skolerne mulighed for at etablere forebyggende tiltag og skabe en mere sammenhængende indsats for sårbare elever, jf. ovenstående. Det er også vurderingen ud fra en økonomisk- og incitamentsbetragtning, at enhedstaksten på 200.000 kr. ikke har haft det ønskede gennemslag, idet det stadig er forholdsvist billigt for skolerne at segregere elever, set i forhold til skolernes udgifter til fx at iværksætte særlige tilbud eller støttetimer m.v. Dette ses særligt omkring elever med et eventuelt behov for dagbehandling.
Det foreslås derfor at sætte skolernes betaling for segregerede elever op fra 200.000 kr. årligt til 300.000 kr. årligt. Det vil, med det nuværende antal segregerede elever, medføre et provenu til ramme 30.36 på 6 mio. kr. For Baltorpskolen vil det betyde en yderligere omkostning på ca. 1,4 mio. kr., for Hedegårdsskolen ca. 0,8 mio. kr., for Måløvhøj Skole ca. 1,5 mio. kr., for Skovlunde Skole ca. 1,0 mio. kr. og for Skovvejens Skole ca. 1,3 mio. kr. Dette dog under forudsætning af, at skolerne fortsætter med at segregere elever i samme omfang som nu. Omkostningerne vil falde, hvis skolerne segregerer færre elever. En forøgelsen af taksten til 250.000 kr., vil medføre et provenu på 3 mio. kr. og dermed ca. det halve for de enkelte skoler. Det skal bemærkes, at en umiddelbar forhøjelse af taksten i indeværende budgetår kan medføre merforbrug for de enkelte distriktsskoler. Det kan i den forbindelse overvejes at forøge taksten gradvist, fx fra 250.000 kr. i år til 300.000 kr. næste år. Det skal bemærkes, at det givne provenu i givet fald skal findes på anden vis.
Som indstillet og vedtaget i sagen om justering af ressourcetildelingsmodellen for den specialiserede undervisning, vil der blive påbegyndt en egentlig evaluering af justeringen i sommeren 2021.